Hintergrund: Menschenrechtsverletzungen in globalen Lieferketten und deren Regelung
Im September 2012 brach in einem Vorort Karatschis in Pakistan in der Firma Ali Enterprises ein Feuer aus. Dabei kamen 257 Menschen ums Leben und Dutzende wurden, teils schwer, verletzt. Dass so viele Menschen starben, lag vor allem an unzureichenden Brandschutzvorkehrungen und blockierten Notausgängen. In der Textilindustrie sind immer wieder Menschenrechte aufgrund von unzureichenden Arbeits- und Sicherheitsstandards verletzt worden, wie beim Einsturz des Rana Plaza Gebäudes 2013, bei dem mehr als 1100 Menschen starben. Beim Abbau von seltenen Erden werden in improvisierten Minen vor allem Kinder in die unsicheren Schächte geschickt. Durch Bergbau und Infrastrukturprojekte werden in Ländern des globalen Südens ganze Dörfer und Communities zwangsweise enteignet und gewaltsam von ihrem Land entfernt oder müssen mit den negativen Umweltauswirkungen dieser Projekte leben.
Auch deutsche Unternehmen sind direkt oder indirekt über Tochterunternehmen, ausgelagerte Produktionsstandorte, den Einkauf von Rohstoffen, Zukauf von Produkten, aber auch Investitionen und Beteiligungen immer wieder Teil der organisierten Unverantwortung, die zu den Menschenrechtsverletzungen in globalen Wertschöpfungsketten führt.
Beispielsweise war KiK der Hauptabnehmer (mehr als 75%) der Produktion der Fabrik Ali Enterprises. Während KiK den Opfern eine Soforthilfe gewährte und später in einem Vergleich auch die Versorgung der Hinterbliebenen und Verletzten zusagte, wurde nicht geklärt, welche rechtliche Verantwortung KiK trifft. Die angestrengte Klage von Hinterbliebenen und Verletzten vor dem Landgericht Dortmund wurde aufgrund der Anwendung pakistanischen Rechts als verjährt abgewiesen. Eine Entscheidung über die Ansprüche der Betroffenen blieb deshalb aus.
Die Entwicklung hin zu einem Lieferkettengesetz
Seit Jahrzehnten wird von unterschiedlichen UN-Organen die Rolle von transnational agierenden Unternehmen bei Menschenrechtsverletzungen in globalen Wertschöpfungsketten angeprangert. Konsens über eine Regelung der privaten Unternehmen konnten die Staaten jedoch bisher nicht erreichen.
UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte
Das Dokument, dass die Debatte um das Thema Wirtschaft und Menschenrechte am meisten geprägt hat, sind die UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (oder auch Ruggie-Principles, nach John Ruggie, der diese maßgeblich voranbrachte). Dabei handelt es sich um sogenanntes soft law, also Regelungen, die keine unmittelbare rechtliche Wirkung entfalten.
Trotzdem haben die UN-Leitprinzipien einen Konsens etabliert, der klare Anforderungen an Unternehmen stellt: Sie müssen ihrer menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht gerecht werden. Genauso, wie sie Risiken für ihre Geschäftspraxis analysieren, bewerten und – wo möglich – abstellen, sollten Unternehmen auch Menschenrechte behandeln.
Freiwillige Maßnahmen von Unternehmen sind unzureichend
Zur Umsetzung der UN-Leitprinzipien hat die Bundesregierung 2016 den Nationalen Aktionsplan für Wirtschaft und Menschenrechte (NAP) veröffentlicht. Ein Teil dessen war es zu untersuchen, inwiefern Unternehmen in Deutschland bereits heute ihrer menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht gerecht werden. Das sog. NAP-Monitoring, bei dem mehrere Tausend Unternehmen befragt wurden, ergab in zwei Runden 2019 und 2020, dass von den wenigen Hundert, die antworteten, nur circa 17 % bereits jetzt ihre menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten einhalten.
Im Koalitionsvertrag der aktuellen Regierung hatten CDU und SPD vereinbart, dass bei einem Ergebnis des NAP-Monitorings unter 50% sog. Erfüllern eine gesetzliche Regelung der menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten von Unternehmen erfolgen sollte. Nachdem Arbeitsminister Hubertus Heil (SPD) und Entwicklungsminister Gerd Müller (CSU) Anfang 2020 öffentlich erklärten ein solches Gesetzesvorhaben vorzubereiten reagierten Arbeitgeberverbände sehr scharf und griffen das Vorhaben an. Widerstand leistete auch Wirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU). Wie viele andere Gesetzesvorhaben, wurde auch das Lieferkettengesetz durch die Folgen der Corona-Pandemie aufgeschoben. Gerade die Auswirkungen auf die Arbeitnehmer*innen im globalen Süden, zeigte jedoch die Notwendigkeit für verantwortungsvolles unternehmerisches Handeln.
Seit einigen Monaten beschäftigt sich die Bundesregierung wieder intensiv mit dem Vorhaben. Auch Kanzlerin Angela Merkel (CDU) sieht die Notwendigkeit für eine gesetzliche Regelung.
Ein breites Bündnis zivilgesellschaftlicher Gruppen setzt sich seit Jahren und Jahrzehnten für einen besseren Schutz der Menschenrechte in globalen Lieferketten ein. 2019 startete die Initiative Lieferkettengesetz, ein Bündnis aus mehr als 100 Organisationen. Deren Forderung ist ein wirksames Lieferkettengesetz, dass Menschenrechtsverletzungen in globalen Lieferketten endlich beendet. 222.000 Menschen unterzeichneten die Petition für ein Lieferkettengesetz und nach einer repräsentativen Umfrage unterstützen mehr als 75% der Bevölkerung ein Lieferkettengesetz. Auch mehr als 60 Unternehmen fordern ein Lieferkettengesetz.
Wie viel ist „genug“ Lieferkettengestz?
Zur Zeit verhandeln Arbeitsminister Heil, Entwicklungsminister Müller und Wirtschaftsminister Altmaier über die genaue Ausgestaltung eines Gesetzes.
Die Streitpunkte: – ab welcher Unternehmensgröße sollen die Verpflichtungen greifen. Altmaier fordert ab 5.000 Mitarbeiter*innen, Heil und Müller fordern ab 500. Von einem Gesetz ab 5.000 Mitarbeiter*innen wären nur einige Hundert Unternehmen betroffen. – Soll es eine zivilrechtliche Haftung geben? Sicher ist, dass es Strafen geben könnte, für die Verfehlung bei der Aufstellung eines Sorgfaltspflichtenplans. Unabhängig davon stellt sich die Frage, ob Menschen, deren Rechte verletzt wurden auch vor deutschen Gerichten Schadensersatz einklagen können sollen. Während Heil und Müller dies zu einer Grundvoraussetzung machen, lehnt Altmaier dies ab. – Wenn es eine zivilrechtliche Haftung geben sollte, fordert Altmaier, dass diese jedoch nicht mehr als die erste Stufe der Lieferkette umfassen sollte. Heil und Müller fordern jedoch eine Haftung entlang den Stufen der Lieferkette, auf die das deutsche Unternehmen Einfluss nehmen kann, egal wie „tief“ in der Lieferkette dies wäre. So oder so ist dies Haftung sehr beschränkt. Ein deutsches Unternehmen würde nur haften, wenn eine Menschenrechtsverletzung eindeutig auf seine Handlungen zurückzuführen wäre und es die Verletzung hätte verhindern können. Druck auf den Preis auszuüben, der zu schlechteren Arbeitssicherheitsstandards führt, reicht nicht.
Sobald diese Punkte geklärt sind, soll das Vorhaben im Bundeskabinett besprochen werden. Dann beginnt der Prozess der Vorbereitung eines Gesetzesentwurfs. Im Frühsommer waren die Eckpunkte für ein Lieferkettengesetz nach der Vorstellung von Heil und Müller bekannt geworden.
Die internationale Entwicklung
Auch international hat sich in den letzten Monaten einiges getan. Im Mai 2020 kündigte Justizkommissar Didier Reynders an, dass er im Frühjahr 2021 einen Vorschlag für ein europäisches Lieferkettengesetz vorlegen werde. Wie weitreichend ein mögliches Gesetz sein wird, ist noch unklar.
Andere Länder sind bereits weiter. Frankreich verabschiedete bereits 2017 ein Lieferkettengesetz. Zur Zeit sind die ersten Gerichtsverfahren anhängig, die zeigen werden wie wirksam das Gesetz ist. In anderen Staaten (Niederlande, Großbritannien, USA, Australien, z.B.) gibt es Gesetze, die die Unternehmen verpflichten Kinderarbeit und Sklaverei in ihren Lieferketten auszuschließen. In der Schweiz steht mit der Konzernverantwortungsinitiative eine Volksabstimmung über ein Lieferkettengesetz kurz bevor. In Österreich gibt es mit dem Sozialverantwortungsgesetz ein ähnliches Vorhaben.
Seit 2014 wird auf UN-Ebene der sog. Binding Treaty verhandelt, ein Dokument, dass Staaten verpflichten könnte die Unternehmen gesetzlich zur Einhaltung der Menschenrechte zu verpflichten. Die Verhandlungen sind dieses Jahr einen großen Schritt weitergekommen, auch wenn noch viele Fragen offen sind.
Lunchtalk zum Lieferkettengesetz mit Bundesarbeitsminister Hubertus Heil und Miram Saage-Maaß (ECCHR) am Dienstag. 29. September von 12.30 – 13.30 Uhr